2017-11-15 00:00:00 來源： 點(diǎn)擊：3423 喜歡：2
2017年以來，財(cái)政部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)已圍繞PPP問題多次召開會議，并明確指出地方政府在實(shí)施PPP過程中的存在若干不規(guī)范問題。近期在第三屆中國PPP論壇上更是明確將不合規(guī)PPP剔除項(xiàng)目庫并制定政策規(guī)范PPP發(fā)展。
下文將就有關(guān)講話進(jìn)行解讀。
本文綱要
一、整體解讀與判斷
二、對于新政的預(yù)測
三、新政可能產(chǎn)生的影響
四、重要講話原文（4篇）
一、整體解讀與判斷
（一）存量項(xiàng)目被迫退庫可能性不大
本文認(rèn)為，已入庫的不合規(guī)PPP項(xiàng)目可以采取補(bǔ)充合規(guī)材料、補(bǔ)充資本金等措施，基本上被動(dòng)退庫的可能性不大。
財(cái)政部王司長講話主要涉及三個(gè)問題：程序合規(guī)、公益項(xiàng)目、資本金問題，總體來說存量項(xiàng)目退庫的可能性較小。
程序合規(guī)問題，基本上可以追加補(bǔ)充合規(guī)程序；
資本金問題，對于不合規(guī)的資本金可以補(bǔ)充追加資本金；
公益項(xiàng)目問題，每個(gè)PPP形式上都有績效評價(jià)機(jī)制，可用性付費(fèi)可以調(diào)整為按效付費(fèi)。
（二）新政規(guī)范兩大方面
財(cái)政部即將出臺的PPP新政，可能規(guī)范以下兩方面：
限制股東借款用于補(bǔ)充項(xiàng)目資本金。
限制沒有實(shí)質(zhì)運(yùn)營的政府付費(fèi)項(xiàng)目，禁止無績效掛鉤“可用性付費(fèi)”，所有的政府付費(fèi)均要建立按效付費(fèi)機(jī)制。
PPP項(xiàng)目資本金問題：
對于銀行以理財(cái)產(chǎn)品投資產(chǎn)業(yè)基金份額，組建基金與社會資本作為聯(lián)合競標(biāo)體，投標(biāo)中標(biāo)后投資入股PPP的，完全合法合規(guī)，應(yīng)該不會被禁止。
基金和社會資本以股東借款補(bǔ)充項(xiàng)目資本金的，應(yīng)該認(rèn)定為項(xiàng)目公司債務(wù)，而不會被認(rèn)定為項(xiàng)目資本金。
公益項(xiàng)目是否入庫問題：
對于沒有實(shí)質(zhì)運(yùn)營的完全政府付費(fèi)的工程項(xiàng)目（如市政道路、政府辦公樓）應(yīng)該禁止采取PPP模式。
對于政府付費(fèi)中不與績效掛鉤的“可用性付費(fèi)”將會被禁止，PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的政府付費(fèi)都將建立績效考核機(jī)制，并按照績效付費(fèi)。
二、對于新政的預(yù)測
（一）財(cái)政部金融司司長王毅講話
（2017年11月1日第三屆PPP論壇）
1、規(guī)范項(xiàng)目庫管理。
我們將組織開展項(xiàng)目庫集中清理，對不具備條件，沒有規(guī)范開展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，要予以剔除。
2、項(xiàng)目資本金問題。
要堅(jiān)持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅(jiān)持并強(qiáng)化對資本金的管理。任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。
不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營。
具體解讀
1、六種退庫可能情況
沒有規(guī)范開展“兩個(gè)論證”
不具備公共產(chǎn)品屬性
資本金不到位
資本金穿透后不是自有資金
沒有建立長期按效付費(fèi)機(jī)制
過度依賴政府付費(fèi)
2、上述六中情況可能的結(jié)果
（1）沒有規(guī)范開展“兩個(gè)論證”
可能結(jié)果：
一是補(bǔ)充“兩個(gè)論證”使之合規(guī)（相對容易），二是退庫。
由于項(xiàng)目尚未實(shí)施，即使退庫也影響不大（銀行貸款都要求項(xiàng)目合規(guī)方可用款）。
（2）不具備公共產(chǎn)品屬性
應(yīng)該沒有，如果有的話，只能退庫無法整改。
（3）資本金不到位
可能結(jié)果：一是補(bǔ)足資本金（相對容易），二是退庫。
（4）資本金穿透后非自有資金（社會資本用借款作為資本金）
【第一種理解】
社會資本的資本金投資不是其自有資金，而是社會資本以其從外部借來的款項(xiàng)作為項(xiàng)目資本金，如通過基金、資管計(jì)劃籌集的資金，通過銀行貸款借來的資金。
分兩種場景：
如果基金已作為聯(lián)合競標(biāo)體中標(biāo)，并成為PPP項(xiàng)目股東的，基金出資的資本金應(yīng)算作自有資金。
該模式合法合規(guī)，可以作為資本金。
如果基金不是中標(biāo)方，則不能以股東身份投資，只能將款項(xiàng)交給中標(biāo)社會資本投資PPP項(xiàng)目（基金與其簽訂代持協(xié)議），或者借款給社會資本用于PPP股權(quán)投資，那么就會被認(rèn)定為不是自有資金。
可能結(jié)果
一是社會資本重新以自有資金出資，二是退庫。
【第二種理解】
中標(biāo)的社會資本和基金（均為PPP股東），以股東借款補(bǔ)充PPP項(xiàng)目資本金，不作為PPP項(xiàng)目公司的自有資金（權(quán)益性資金），根據(jù)規(guī)定項(xiàng)目資本金應(yīng)該是項(xiàng)目公司權(quán)益性資金不得是債務(wù)資金。
可能結(jié)果：
一是補(bǔ)充資本金，二是退庫。
（5）沒有建立長期按效付費(fèi)機(jī)制
一般項(xiàng)目都有形式上的長期按效付費(fèi)機(jī)制，只是采取了“大部分可用性付費(fèi)+少部分按效付費(fèi)”方式，但政策沒有明確的禁止性規(guī)定。史耀斌提及此類問題。
可能結(jié)果：
一是調(diào)整付費(fèi)方式為長期按效付費(fèi)，二是退庫。
（6）過度依賴政府付費(fèi)
政府付費(fèi)也是PPP付費(fèi)機(jī)制之一，不可能一刀切全盤否定。
關(guān)鍵是看是否存在長久持續(xù)的實(shí)質(zhì)性運(yùn)營（如污水處理、垃圾處理），不能是沒有實(shí)質(zhì)運(yùn)營的工程項(xiàng)目（如市政公路、政府辦公樓）。
可能結(jié)果：
純政府付費(fèi)的無實(shí)質(zhì)運(yùn)營的PPP項(xiàng)目可能退庫。
（二）財(cái)政部副部長史耀斌講話
（17年11月1日第三屆PPP論壇）
1、嚴(yán)守底線，狠抓規(guī)范管理。
嚴(yán)把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項(xiàng)目和純工程項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資，堅(jiān)決剔除不規(guī)范項(xiàng)目。
規(guī)范項(xiàng)目開發(fā)，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項(xiàng)目。
具體解讀
1、商業(yè)項(xiàng)目不得做PPP。
這一點(diǎn)毫無爭議，前期政策已經(jīng)明確。
2、純工程項(xiàng)目不得做PPP。
純工程項(xiàng)目指的是只有建設(shè)沒有運(yùn)營的工程項(xiàng)目，如市政公路、政府辦公樓。當(dāng)前政策沒有明確提出。
2、完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，防止風(fēng)險(xiǎn)不合理轉(zhuǎn)移。
加強(qiáng)財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測，嚴(yán)守財(cái)政支出10%的“紅線”。
控制實(shí)體企業(yè)融資杠桿倍數(shù)，嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
加強(qiáng)部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控，預(yù)防金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
具體解讀
1、主要指的是：社會資本采取基金等表外融資方式籌集項(xiàng)目資本金。但如果基金作為中標(biāo)方本身作為PPP項(xiàng)目股東應(yīng)該沒問題。
2、10%紅線不包括政府從其他基金預(yù)算、或以土地?zé)o形資產(chǎn)等投入的部分。
《財(cái)政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復(fù)》（財(cái)金函[2017]85號）：10%控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地?zé)o形資產(chǎn)等投入的部分。
3、全面實(shí)施績效管理
細(xì)化績效考核標(biāo)準(zhǔn)，完善按效付費(fèi)機(jī)制。
對無運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會資本不實(shí)際承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金。
具體解讀: 這類項(xiàng)目確實(shí)存在。但在形式上，當(dāng)前根本不存在無績效考核機(jī)制、無運(yùn)營內(nèi)容的PPP項(xiàng)目。形式上具備但實(shí)質(zhì)上不具備實(shí)質(zhì)運(yùn)營和績效考核的項(xiàng)目下一步如何處理，值得商榷。
（三 )史耀斌副部長關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展座談會
（2017年7月13日北京）
一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營績效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
具體解讀：工程可用性付費(fèi)為政府固定支出，沒有納入績效考核范圍。
其實(shí)整改起來較為簡單，只要簽訂PPP補(bǔ)充協(xié)議把可用性付費(fèi)納入績效考核范圍即可。
（四）財(cái)政部副部長 史耀斌在全國財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會暨示范項(xiàng)目督導(dǎo)會上的講話
（2016年12月9日）
1、部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范
缺乏運(yùn)營和績效考核，實(shí)質(zhì)上是拉長版BT。
具體解讀: 多次提及，財(cái)政部示范庫已不再接收此類項(xiàng)目，但PPP政策一直明確落實(shí)相關(guān)規(guī)定。
2、濫用政府購買服務(wù)
借道政府購買服務(wù)等方式變相上項(xiàng)目，把政府購買服務(wù)的范圍泛化到幾乎所有公共服務(wù)。
具體解讀: 87號文已經(jīng)落實(shí)，影響較大且存量項(xiàng)目也要整改。
三、新政可能產(chǎn)生的影響
綜合財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)講話及當(dāng)前市場普遍存在的問題，后續(xù)政策可能重點(diǎn)規(guī)范以下三點(diǎn)：
規(guī)范PPP項(xiàng)目資本金問題，項(xiàng)目資金必須是權(quán)益性資金，債務(wù)性資金不會被認(rèn)定為項(xiàng)目資本金。
建立PPP負(fù)面清單，對于沒有實(shí)質(zhì)運(yùn)營的完全政府付費(fèi)的工程項(xiàng)目（如市政道路、政府辦公樓）可能列入PPP負(fù)面清單。
政府付費(fèi)必須與績效掛鉤，對于當(dāng)前政府付費(fèi)中不與績效掛鉤的“可用性付費(fèi)”將會被禁止，PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的政府付費(fèi)都將建立績效考核機(jī)制，并按照績效付費(fèi)。
（一）項(xiàng)目資本金問題對央企影響較大
當(dāng)前，央企承接PPP項(xiàng)目大部分都沒有并入央企集團(tuán)并表。
國資委對央企考核指標(biāo)包括限定有息負(fù)債總額、資產(chǎn)負(fù)債率、資本收益率等指標(biāo)，PPP項(xiàng)目公司并表將會影響央企資產(chǎn)負(fù)債率、資本收益率及有息負(fù)債等指標(biāo)。
央企應(yīng)對的主要措施就是采取產(chǎn)業(yè)基金投資模式。
央企和銀行共同設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金（一般為有限合伙形式），銀行通過理財(cái)資金持有基金絕大部分份額，央企持有基金少部分份額。
基金采取“小股大債”方式投資PPP項(xiàng)目，基金的少部分資金投資PPP項(xiàng)目公司注冊資本金，基金持有PPP項(xiàng)目公司大部分股權(quán)，基金之外央企直接持有PPP項(xiàng)目公司少部分股權(quán)，這樣的話，央企在形式上對PPP項(xiàng)目公司不控股，因此不并表。
基金的大部分資金以股東借款方式投資PPP項(xiàng)目公司，用以補(bǔ)充項(xiàng)目資本金，通常情況下項(xiàng)目公司將股東借款入賬為資本公積充作項(xiàng)目資本金。
這也就是財(cái)政部王司長所說的“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。
也是史耀斌副部長所說”控制實(shí)體企業(yè)融資杠桿倍數(shù)，嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。
舉例說明，一個(gè)PPP項(xiàng)目投資總額100億元，其中項(xiàng)目資本金20億元，項(xiàng)目貸款80億元。項(xiàng)目資本金出資情況如下：央企投資PPP項(xiàng)目公司注冊資本金1億元，另外，GP（央企或銀行控制）、央企與銀行成立19.01億元基金，基金份額央企LP1億元，銀行LP18億元，GP份額0.01億元，基金投資PPP項(xiàng)目公司注冊資本金1億元，基金剩余18億元以股東借款方式借給項(xiàng)目公司用于補(bǔ)充項(xiàng)目資本金，至此項(xiàng)目資本金20億元到位，央企不控股不需并表。但銀行實(shí)際作為財(cái)務(wù)投資者不負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，實(shí)際管理人和控制人仍為央企。
（二）負(fù)面清單對地方政府影響較大
實(shí)事求是來講，有經(jīng)營現(xiàn)金流的經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，早在十年前基本都已經(jīng)采取BOT、TOT模式做過了，剩余的已經(jīng)很少了。
現(xiàn)在剩下的，主要以項(xiàng)目本身無任何經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目為主了。而且其中，大部分實(shí)質(zhì)上就是工程項(xiàng)目，本身不需要任何運(yùn)營，建成后即可移交政府（即原來的BT項(xiàng)目）。
所以，當(dāng)前入庫的PPP項(xiàng)目超過一半為公益項(xiàng)目，而且無實(shí)質(zhì)運(yùn)營環(huán)節(jié)。但為了配合PPP要求，產(chǎn)生了很多類似于財(cái)政部副部長史耀斌所說的:
“一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過[工程可用性付費(fèi)]+少量“運(yùn)營績效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)?！?/span>
一旦新政將該類項(xiàng)目列為PPP負(fù)面清單，將對地方政府產(chǎn)生較大的影響。
四、重要講話原文
（一）財(cái)政部金融司司長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅在第三屆中國PPP融資論壇上的講話
（2017年11月1日）
很高興今天出席第三屆中國PPP融資論壇，感受PPP事業(yè)在中國的溫度。為什么中國要引入PPP，為什么PPP在中國能夠發(fā)展壯大？經(jīng)過了近40年改革開放，中國社會財(cái)富有了很好的積累。
剛剛閉幕大會為我們描繪了第二個(gè)百年奮斗的目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃。隨著戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施，人民收入和社會財(cái)富將得到更快、更高的積累。與此同時(shí)，公共產(chǎn)品也需要有更大的投入。
在這樣的背景下，既有需求又有供給，PPP將供給和需求兩端有機(jī)結(jié)合起來，給社會資本提供了分享未來中國增長與發(fā)展成果的廣闊平臺。
PPP是一個(gè)好的機(jī)制。要用好這個(gè)機(jī)制，必須注意：
政府方應(yīng)該通過公開競爭程序，擇優(yōu)選擇一個(gè)好的合作伙伴，讓專業(yè)的人來干專業(yè)的事。
政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。
資本金之外可以去融資，但資金結(jié)構(gòu)必須合理。
項(xiàng)目公司不能是一個(gè)純粹的、只承擔(dān)融資功能的特殊目的（SPV）公司，而應(yīng)該是一個(gè)實(shí)實(shí)在在、能夠提供長期運(yùn)營服務(wù)、有效供給公共產(chǎn)品的實(shí)體公司。這個(gè)實(shí)體公司通過提供有效的公共產(chǎn)品，獲得合理的回報(bào)。
為保證項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)性，當(dāng)收費(fèi)不足時(shí)，政府方可以給予一定的補(bǔ)貼，但絕不能通過保底承諾、回購安排、固定回報(bào)等方式承擔(dān)兜底責(zé)任。
我們堅(jiān)信，如果堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作，我國PPP事業(yè)就能健康發(fā)展，在完善國家治理結(jié)構(gòu)、改善公共服務(wù)供給、拓展企業(yè)發(fā)展空間等方面發(fā)揮積極作用。
經(jīng)過4年的努力，我國PPP發(fā)展取得了積極成效。截至目前，通過物有所值評估和財(cái)政承受能力論證，納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺管理庫的項(xiàng)目約7000個(gè)，投資規(guī)模超過10萬億，項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模增長很快。
但是，與我國GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模相比，PPP發(fā)展的市場空間仍然很大。去年我國GDP約74萬億，固定資產(chǎn)投資約59萬億；按照經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)預(yù)測，今年我國GDP將超過80萬億，固定資產(chǎn)投資將超過65萬億。我國PPP市場發(fā)展前景廣闊。
一個(gè)廣闊的市場，一個(gè)好的機(jī)制，關(guān)鍵在于把機(jī)制用好，實(shí)現(xiàn)規(guī)范發(fā)展。在看到成績的同時(shí)，我們也清醒地看到，當(dāng)前存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象，需要給予足夠重視。
地方政府方面，過于重視融資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)，而輕視長效機(jī)制的塑造；過于重視短期投資效果，而輕視長期風(fēng)險(xiǎn)防范。有些地區(qū)出現(xiàn)了一哄而上、大干快上的苗頭。
同時(shí)，相關(guān)人員的操作經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐能力還有待提高，“兩個(gè)論證”沒有扎扎實(shí)實(shí)的開展，項(xiàng)目實(shí)施不夠規(guī)范。
社會資本方面，注重短期利益而輕視長期運(yùn)營，“項(xiàng)目建好就拿錢、項(xiàng)目落地就走人”。
有的社會資本通過虛增工程造價(jià)賺取短期暴利。不少社會資本自有資金實(shí)力不足，“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。
這種情況下，社會資本難以分擔(dān)長期的風(fēng)險(xiǎn)，PPP這個(gè)好的機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有作用。
中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經(jīng)驗(yàn)不足。對PPP相關(guān)法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當(dāng)中，“在干中學(xué)、邊干邊學(xué)”。中介市場缺乏行業(yè)自律和政府有效監(jiān)管，服務(wù)水平還有待提高。
配套政策方面，上位法仍然缺失。
社會資本方的選擇方式、免于二次招標(biāo)的前置程序等，目前還沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識，缺乏更高層面法律法規(guī)依據(jù)。
財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測體系仍不健全，10%紅線硬性約束有待強(qiáng)化。
如何完善稅收政策避免重復(fù)征稅，土地是實(shí)行“招拍掛”還是劃撥，價(jià)格調(diào)整機(jī)制如何完善等問題，都有待在實(shí)踐中進(jìn)一步規(guī)范。
下一步怎么辦？總體來看，當(dāng)前干PPP的熱情比較高，參與方很多，不同地方、層級都有參與。在頂層設(shè)計(jì)上，我們將從財(cái)政部的角度出發(fā)，立足財(cái)政職能，做好自己的事情，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和理念，實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)變：
從單純關(guān)注項(xiàng)目落地?cái)?shù)量，向關(guān)注項(xiàng)目規(guī)范性轉(zhuǎn)變。從重視增量項(xiàng)目，向更加重視存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。
從關(guān)注短期效益，向關(guān)注中長期效益轉(zhuǎn)變。在力所能及的情況下，更好地推動(dòng)我國企業(yè)以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發(fā)展。
我們將重點(diǎn)做好以下工作：
完善頂層設(shè)計(jì)。
在抓緊推進(jìn)PPP立法的同時(shí)，要秉承物有所值原則，強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的監(jiān)測，特別是強(qiáng)化一般公共預(yù)算支出10%紅線的硬性約束。
在從宏觀、中觀層面，對財(cái)政整體承受能力進(jìn)行監(jiān)測和約束的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步強(qiáng)化對單個(gè)項(xiàng)目本身的評估。
規(guī)范項(xiàng)目庫管理。
我們將組織開展項(xiàng)目庫集中清理，對不具備條件，沒有規(guī)范開展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，要予以剔除。
適度強(qiáng)化獎(jiǎng)補(bǔ)力度。
在清理項(xiàng)目庫的同時(shí)，我們積極鼓勵(lì)支持好的、規(guī)范運(yùn)作的項(xiàng)目。
中央財(cái)政對符合條件的新建項(xiàng)目有“358”的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對存量轉(zhuǎn)型項(xiàng)目有2%的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。
我們正在研究提高獎(jiǎng)補(bǔ)強(qiáng)度，重點(diǎn)落實(shí)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)目標(biāo)，對連片貧困區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目給予更多的傾斜。
干好這些工作，要堅(jiān)持“穿透管理、公開透明”的原則，
一是要堅(jiān)持并強(qiáng)化對資本金的管理。
任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營。
二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規(guī)范。
今天論壇氣氛熱烈、溫暖如春，身處會場，更深刻地感受到了PPP事業(yè)在中國的熱度，我們更愿意清醒地、冷靜地談一談規(guī)范運(yùn)作的重要性。我們寧愿把步子放穩(wěn)一點(diǎn)，把質(zhì)量提高一點(diǎn)，最終的目的只有一個(gè)，就是希望PPP之樹在中國能夠常青。
（二）財(cái)政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在2017第三屆中國PPP融資論壇的講話
（2017年11月1日）
一、PPP改革四年回顧：全面深化改革，著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新
PPP改革作為貫徹全面深化改革的一項(xiàng)具體舉措，財(cái)政部按照黨中央國務(wù)院的部署，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、創(chuàng)新導(dǎo)向、效率導(dǎo)向，會同相關(guān)部門在公共服務(wù)領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革，轉(zhuǎn)變政府職能、放寬市場準(zhǔn)入、鼓勵(lì)競爭創(chuàng)新，充分釋放市場活力，增加發(fā)展新動(dòng)能，著力提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效益，滿足人民群眾日益增長的多樣化的美好生活需要。
這項(xiàng)改革是一項(xiàng)公共服務(wù)供給市場化社會化綜合性改革，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一部分。目的是落實(shí)全面依法治國，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
經(jīng)過四年努力，PPP改革取得了預(yù)期成果。建立了“五位一體”制度體系，形成了一個(gè)統(tǒng)一的大市場，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項(xiàng)目。這項(xiàng)改革促進(jìn)了行政體制、財(cái)政體制和投融資體制改革，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，在正確處理政府和市場關(guān)系、統(tǒng)籌政府和市場兩個(gè)資源方面，進(jìn)行了先行先試的探索。據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，截至今年9月底，全國已進(jìn)入開發(fā)階段的項(xiàng)目達(dá)6,778個(gè)，總投資約10.1萬億元，其中已落地項(xiàng)目2,388個(gè)，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。
但是，我們也要清醒認(rèn)識到，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。
對此，我們應(yīng)高度警惕并要切實(shí)加以解決。
二、抓規(guī)范嚴(yán)監(jiān)管控風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展
在新的歷史方位下，我們要敢于直面問題和矛盾，按照整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識，維護(hù)市場秩序，強(qiáng)化管理，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
嚴(yán)守底線，狠抓規(guī)范管理。
嚴(yán)把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項(xiàng)目和純工程項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資，堅(jiān)決剔除不規(guī)范項(xiàng)目。規(guī)范項(xiàng)目開發(fā)，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項(xiàng)目。創(chuàng)新管理方式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)管理。
細(xì)化措施，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)控制。
完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，防止風(fēng)險(xiǎn)不合理轉(zhuǎn)移。加強(qiáng)財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測，嚴(yán)守財(cái)政支出10%的“紅線”?？刂茖?shí)體企業(yè)融資杠桿倍數(shù)，嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控，預(yù)防金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
把住關(guān)口，系統(tǒng)優(yōu)化管理。
科學(xué)制定項(xiàng)目實(shí)施方案，充分利用市場創(chuàng)新。把好物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證關(guān)，抓好公開公平采購，防止歧視和壟斷。嚴(yán)格合同管理，規(guī)范績效付費(fèi)。鼓勵(lì)融資創(chuàng)新，提高項(xiàng)目的可融性，降低融資成本。
用好新科技，提升透明度建設(shè)。
用好“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)，推進(jìn)信息對稱管理。細(xì)化披露標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一披露內(nèi)容，用好全國PPP綜合信息平臺。
全面實(shí)施績效管理，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。細(xì)化績效考核標(biāo)準(zhǔn)，完善按效付費(fèi)機(jī)制，優(yōu)化全生命周期一體化管理。對無運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會資本不實(shí)際承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目不得安排財(cái)政資金。
三、全面貫徹政策精神，努力開創(chuàng)PPP改革事業(yè)新局面
貫徹新發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力。
深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、效益和動(dòng)力變革。創(chuàng)新發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)市場社會資源，確保實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)發(fā)展目標(biāo)。
抓好地區(qū)、行業(yè)、項(xiàng)目示范，發(fā)揮新發(fā)展理念成果的示范引領(lǐng)作用。
完善法規(guī)政策體系，加強(qiáng)市場能力建設(shè)。
配合做好PPP條例等制定工作，統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)。出臺PPP稅收政策，制定金融支持政策，完善要素市場化定價(jià)機(jī)制。加強(qiáng)市場自律建設(shè)，規(guī)范第三方專業(yè)服務(wù)市場。發(fā)揮高校科研院所理論研究優(yōu)勢，更好地發(fā)揮智囊作用。
規(guī)范創(chuàng)新并重，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。
加大違法違規(guī)問題查處力度。嚴(yán)格規(guī)范物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，把好關(guān)口。創(chuàng)新優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，有效化解管理風(fēng)險(xiǎn)。
創(chuàng)造公平有序的營商環(huán)境，提高民營企業(yè)參與度。
提高支持民營企業(yè)的認(rèn)識，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。保證企業(yè)合理投資收益，政府要帶頭遵法履約。
細(xì)化財(cái)政、金融、價(jià)格等支持措施，提高民營企業(yè)的競爭能力。
建立全面規(guī)范透明的預(yù)算制度，完善政府支出責(zé)任預(yù)算約束管理。
加快市場透明度建設(shè)，提高市場整體運(yùn)行效率。
統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩種資源，落實(shí)“一帶一路”國際合作發(fā)展戰(zhàn)略。
要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，支持企業(yè)以PPP模式參與“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)。
加強(qiáng)多雙邊合作，推動(dòng)市場開放和政策協(xié)調(diào)，提高項(xiàng)目落地率。在論壇開幕前，財(cái)政部PPP中心和聯(lián)合國亞太經(jīng)社會（UNESCAP）共同簽署了關(guān)于PPP方面的合作備忘錄，雙方將加強(qiáng)在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)能力和市場開發(fā)等方面的合作，發(fā)揮PPP模式在亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，為區(qū)域治理和發(fā)展貢獻(xiàn)中國智慧和力量。
（三）史耀斌：在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話
同志們，剛才的會開得很好，大家對當(dāng)前PPP發(fā)展不規(guī)范問題，分析得很到位，討論得很深入，對下一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展提出了很多好的意見和建議。
下面，我結(jié)合大家的討論，再講四點(diǎn)意見。
第一，要統(tǒng)一思想認(rèn)識。
針對地方政府債務(wù)管理、PPP規(guī)范發(fā)展問題，財(cái)政部在近幾年提出了一系列政策要求，全國金融工作會議、國務(wù)院常務(wù)會議近期也作出了專門部署。
做好下一步PPP工作，關(guān)鍵是要深刻領(lǐng)會黨中央、國務(wù)院有關(guān)會議精神，把思想認(rèn)識統(tǒng)一到中央的決策部署上來，統(tǒng)一到財(cái)政部的工作要求上來。具體要做到“三個(gè)統(tǒng)一認(rèn)識”：
一是統(tǒng)一對防控風(fēng)險(xiǎn)重要性的認(rèn)識。
防范化解風(fēng)險(xiǎn)，是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的根本保障。在這次全國金融工作會議上，防控風(fēng)險(xiǎn)的重要性、緊迫性被多次強(qiáng)調(diào)，也都點(diǎn)到了地方政府債務(wù)問題。
目前，一些地方政府通過PPP、政府購買服務(wù)等方式，變相舉借債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長較快，債務(wù)率甚至超過了警戒線，形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)點(diǎn)。
為此，我們要按照中央有關(guān)要求，把防風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置上，防控地方政府債務(wù)過快上升，堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。
二是統(tǒng)一對PPP發(fā)展形勢的認(rèn)識。
要看到PPP發(fā)展總體形勢是好的。近年來，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，在各地區(qū)、各部門尤其是各級財(cái)政部門的大力推進(jìn)下，PPP工作取得明顯進(jìn)展，不僅市場環(huán)境逐步優(yōu)化，項(xiàng)目落地不斷加快，為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了積極作用，而且也促進(jìn)了政府工作和政府治理結(jié)構(gòu)的改革。
可以說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)下行壓力依然存在的背景下，取得這樣的成績實(shí)屬不易，應(yīng)當(dāng)倍加珍惜。
三是統(tǒng)一對PPP發(fā)展方向的認(rèn)識。
在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形勢下，部分地方政府和市場機(jī)構(gòu)對PPP發(fā)展前景表示擔(dān)憂，認(rèn)為政府付費(fèi)類PPP與政府購買服務(wù)一樣，都屬于被政策限制的范圍。
事實(shí)上，中央始終將PPP定位為一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性的改革，當(dāng)前提出的一些政策要求，是對短期內(nèi)一些錯(cuò)誤認(rèn)識和違規(guī)行為的修正，有利于PPP事業(yè)的長期、健康、可持續(xù)發(fā)展。為此，我們要抓住當(dāng)前的發(fā)展機(jī)遇，繼續(xù)堅(jiān)定不移地推進(jìn)PPP工作，進(jìn)一步取得更大成績，發(fā)揮更大的效益。
第二，要堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展。
我們推廣PPP模式的初心，是要推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入市場的機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資問題。
去年底，我在昆明的全國會上就講過，當(dāng)前PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象，需要引起高度重視。結(jié)合大家剛剛介紹的新情況、新問題，我認(rèn)為PPP發(fā)展不規(guī)范可以歸納為“四個(gè)問題”：
一是支出責(zé)任“固化”問題。
一些地方政府為了吸引社會資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報(bào)等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項(xiàng)目。
一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營績效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
二是支出上限“虛化”問題。
對于PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識不到位，把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當(dāng)?shù)刎?cái)力和支出責(zé)任測算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財(cái)政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財(cái)政中長期支出壓力。
三是運(yùn)營內(nèi)容“淡化”問題。
PPP項(xiàng)目要以運(yùn)營為核心，發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率。但從實(shí)際情況看，當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，也不具備運(yùn)營能力，主要通過施工獲取利潤。
同時(shí)，一些地方政府也更看重“上項(xiàng)目”的短期目標(biāo)。兩方“一拍即合”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的傾向仍然嚴(yán)重。
四是適用范圍“泛化”問題。
一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來包裝成PPP，借助有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對PPP的“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)快速審批和融資，會繞過相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，影響宏觀調(diào)控效果。
造成上述問題的原因，既有相關(guān)各方觀念轉(zhuǎn)變不到位的主觀因素，又有地方政府融資路徑依賴的客觀因素。“求木之長者，必固其根本”。
規(guī)范發(fā)展是推進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)的基礎(chǔ)。只有做真正的、規(guī)范的PPP，才能為PPP發(fā)展注入持久的動(dòng)力和活力。
所以，我們不能只求速度、不求質(zhì)量，否則可能會“欲速則不達(dá)”。為此，我們要按照風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、物有所值、績效導(dǎo)向的原則，在項(xiàng)目入庫、前期論證、政府采購、預(yù)算管理、績效監(jiān)管、信息公開等方面，不折不扣地執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持做規(guī)范的PPP項(xiàng)目。
第三，要抓好重點(diǎn)工作。
進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，不能“眉毛胡子一把抓”，必須要突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵。
下一步，各級財(cái)政部門在堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展的過程中，要重點(diǎn)把握好PPP工作的“四條線”：
一是要嚴(yán)控“紅線”。
要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開。所有項(xiàng)目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時(shí)公開財(cái)政承受能力論證報(bào)告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開的，要從項(xiàng)目庫中清退。
各地要建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系，中央財(cái)政和省級財(cái)政對接近或超出10%紅線的地區(qū)，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。
二是要守住“底線”。
要落實(shí)財(cái)預(yù)〔2017〕50號文要求，嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。
對于不包含運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金。
三是要搭好“天線”。
要全面了解掌握本地區(qū)PPP項(xiàng)目總體情況，對于項(xiàng)目總量、財(cái)政支出責(zé)任總額及占比、規(guī)范實(shí)施情況等，做到“心中有數(shù)”。
這里的項(xiàng)目不僅包括入庫項(xiàng)目，也要包括未入庫的項(xiàng)目，真正做到全口徑統(tǒng)計(jì)。
四是要明確“界線”。
對于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項(xiàng)目，以及僅涉及建設(shè)、無運(yùn)營內(nèi)容的純工程項(xiàng)目，要準(zhǔn)確界定，從識別、論證、入庫等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，不能繼續(xù)任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。
第四，要壓實(shí)管理責(zé)任。
有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。為了切實(shí)推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展，必須要壓實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化問責(zé)。
一是要明確地方政府主體責(zé)任。
要按照黨中央、國務(wù)院決策部署，強(qiáng)化地方政府債務(wù)規(guī)模限額管理，查處違規(guī)擔(dān)保行為，加強(qiáng)對融資平臺、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等的規(guī)范化管理，制止變相舉債。對于借PPP變相舉債的項(xiàng)目，地方政府要承擔(dān)主體責(zé)任。
二是要強(qiáng)化財(cái)政部門管理責(zé)任。
PPP是黨中央、國務(wù)院交給財(cái)政部門的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，各級財(cái)政部門要繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，認(rèn)真履行物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購管理、預(yù)算資金管理、政府債務(wù)管理等部門職責(zé)，明確PPP不規(guī)范操作的負(fù)面清單，逐級細(xì)化責(zé)任范圍和責(zé)任主體。另外，我們也將建立常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和監(jiān)督問責(zé)體系，確保PPP規(guī)范實(shí)施。
最后，我再強(qiáng)調(diào)一下，部內(nèi)有關(guān)司局也要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央有關(guān)要求，根據(jù)今天地方財(cái)政的發(fā)言，認(rèn)真思考，加強(qiáng)協(xié)同配合，在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，細(xì)化完善政策制度，做好規(guī)范引導(dǎo)工作。
會后，請金融司牽頭梳理會上提出的問題和建議，盡快上報(bào)，并抓緊印發(fā)進(jìn)一步規(guī)范PPP發(fā)展的通知，以制度建設(shè)促規(guī)范發(fā)展。另外，請大家把會議精神帶回去，向廳黨組和分管省領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。
同志們！進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作，是落實(shí)中央關(guān)于防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)一系列決策部署的重要內(nèi)容。大家要把規(guī)范發(fā)展作為今后一段時(shí)期PPP工作的基本要求，將PPP改革不斷引向深入。
來源：金融監(jiān)管研究院專欄
作者：銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理部
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